1. Civil társadalom, felelős polgárok

 

Magyarországon a civil szervezetek száma a rendszerváltozás óta mintegy tízszeresére nőtt (a Legfelsőbb Bíróság elnöke 2006 elején jelentette be, hogy 70.000 fölé emelkedett a bíróságokon bejegyzett szervezetek száma). Bár a civil társadalom fogalma, és a civil szervezetek köre állandó vitatéma, az önálló jogi személyiséggel rendelkező szervezetek mellett megszámlálhatatlan egyéb közösség, tömegmozgalom, stb. is működik, amelyek sokszor legalább olyan értékesek a társadalom egésze szempontjából. Megbízható adatok azonban még arról sem állnak rendelkezésre, hogy az intézményesültek közül mennyi a ténylegesen működő, illetve az alapító okiratának megfelelő tevékenységet végző szervezet. Emellett számos civilként bejegyzett szervezet egyértelműen valamely gazdasági társasághoz és/vagy egyetlen magánszemélyhez, rosszabb esetben párthoz kötődik.

Annak ellenére, hogy a szektor bevételeinek a növekedési üteme reálértéken számolva kevésbé lendületes 2003 óta (kivéve a közhasznú társaságokat), a szektor pénzügyi súlya továbbra is nő, a tartós működéshez szükséges anyagi háttér nem tekinthető stabilnak. A Központi Statisztikai Hivatal (KSH) legfrissebb adatai szerint több szempontból is nagyon magas a fővárosi koncentráció: az állami támogatások többsége és a pályázati úton elnyert források majdnem fele a fővárosban marad. Ehhez képest az állam által kiosztott pénzösszegeknek mindössze a 7 %-a került községi szervezetekhez, pedig a szervezetek közel egynegyede ezen a szinten működik.

A szektor bevételeinek nagy része viszonylag kevés szervezetnél összpontosult, ezen belül az állami hozzájárulás több mint felét az ún. “félállami” nonprofit szervezetek (közhasznú társaságok, közalapítványok) kapták, miközben a szektorba tartozó szervezeteknek mindössze a 6%-át adják. Ha ehhez még hozzászámoljuk az alaptevékenységhez sorolt állami és önkormányzati szervektől kapott megrendelések árbevételét, akkor az állami szolgáltatásvásárlás 80%-a jutott ilyen államközeli szervezetekhez. Ennek köszönhetően a klasszikus civil szervezetekre (egyesületek, alapítványok) számarányukhoz képest jóval kisebb bevételi részesedés jellemző.

Az erős civil társadalom léte és helyzete sokat elárul egy demokratikusan működő társadalom állapotáról. Széles körben elismert, hogy a civil szervezetek rendkívül fontos szerepet töltenek be, hiszen egyfajta összekötő kapocsként jelennek meg az állam, illetve az állampolgárok között. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv (NFT-II.) szerint: “A megújuló társadalom kialakulásának fontos feltétele a társadalmi párbeszéd intézményrendszerének megerősödése. Ennek nélkülözhetetlen eleme az aktív és öntudatos állampolgárok által létrehozott erős civil szektor, vagyis a helyi közösségek, a különböző érdekek alapján szerveződő érdekközösségek és a formalizált civil szervezetek. A különféle civil kezdeményezések, szervezetek szerepe kulcsfontosságú a fenntarthatóság, a társadalom különféle érdekeinek megjelenítése, védelme, a jogok és a jogosultságok kikényszerítése és érvényesítése szempontjából. Ösztönözni kell az ilyen irányú állampolgári, közösségi aktivitást, valamint létre kell hozni az ehhez szükséges struktúrákat (információs és képzési rendszereket, támogató szolgáltatásokat).”

A társadalom részvétele tehát nem csupán a döntéshozatali folyamat átláthatóságát és nyitottságát biztosítja, hanem ezen túl segít becsatornázni a különféle érdekeket, továbbá demokratizálja az egész területfejlesztési döntéshozatalt, amire a helyi önkormányzati rendszer csak korlátozottan alkalmas. Amennyiben az egyes polgárok, civil szervezetek, szakmai érdekképviseletek, stb. hatással lehetnek a döntéshozatali folyamat kimenetelére, sokkal szélesebb körű konszenzusra lehet építeni a fejlesztési elképzeléseket, ami által az állampolgárok a szűkebb vagy tágabb közösségük felelős, aktív, környezetük iránt érzékeny és tudatos tagjaivá válhatnak. Természetesen minél korábban válik lehetővé az aktív bekapcsolódás a döntéshozatali folyamatba, annál nagyobb az esélye az érdekek megjelenésének és beépülésének a végső döntésbe. Az állampolgári részvétel fokozásának következtében a konkrét fejlesztési beruházásokkal kapcsolatos esetleges szembenállás is mérséklődni fog, megkönnyítve a döntések zökkenőmentes végrehajtását.

A területfejlesztésről szóló jogszabályok – a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló 2003. évi L. törvénnyel összhangban – az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény alapján létrejött, jogi személyiséggel bíró társadalmi szervezeteket, szövetségeket (kivéve a pártokat, a munkaadói és munkavállalói érdekképviseleti szervezeteket, a biztosító egyesületeket, valamint az egyházakat), és a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény alapján létrejött, jogi személyiséggel bíró alapítványokat (ide nem értve a közalapítványokat) sorolja a civil szervezetek körébe.

 

2. Partnerség a területfejlesztésben

A területfejlesztési döntések hosszú távon befolyásolják egy-egy térség jövőjét, és az ott lakók életminőségét. A területfejlesztés egyre jelentősebb szerephez jutott az elmúlt években, és óriási a várakozás az eredményeket illetően, újdonsága és összetettsége miatt azonban inkább egy közös tanulási folyamathoz hasonlítható, melyet már sokkal korábban el kellett volna kezdeni tanulnunk ahhoz, hogy a 2007 és 2013 között Magyarország számára megszerezhető több ezermilliárd forintnyi fejlesztési pénzt hatékonyan felhasználhassuk révén felzárkózhassunk a fejlett nyugat-európai országokhoz. Különösen életbevágó ez a rendkívül rossz társadalmi-gazdasági mutatókkal rendelkező dél-dunántúli régió szempontjából.

A hatékony területfejlesztés nélkülözhetetlenné teszi az állami szervek, üzleti szféra, valamint a harmadik (civil) szektor együttműködését. Egymás érdekeinek a megértése, elfogadása és tiszteletben tartása a garancia ahhoz, hogy valóban a legjobb döntések születhessenek meg. Nem véletlen, hogy az Új Magyarország Fejlesztési Terv is hangsúlyozza a partnerség erősítésének a fontosságát a döntéshozatal nyitottságán keresztül: “A társadalmi partnerek aktív bevonása a döntések előkészítésébe és végrehajtásába többet jelent a klasszikus partnerségnél: újraéleszti a helyi demokráciát, elősegíti a konszenzusos döntések meghozatalát, és könnyebbé teszi a végrehajtást.”

A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló 2004. évi LXXV. törvény – amint az a jogszabály indoklásából is kiderül – a különböző szintű fejlesztési tanácsok munkájában részt vevők körének bővítésével a partnerség elvének érvényesítését szolgálta, hiszen így a gazdasági élet szereplői, a munkaadók és munkavállalók érdekképviseleti szervezetei mellett a civil szerveződések is közreműködhetnek a területfejlesztési döntések meghozatalában.

A jogszabály a területfejlesztést érintő kérdések megtárgyalására ún. egyeztető fórumok létrehozását tette lehetővé, amelyek képviselői konzultációs és/vagy tanácskozási joggal rendelkeznek a tanácsok ülésein. Az egyeztető fórumok munkájában a bejelentkezett és nyilvántartásba vett szervezetek vehetnek részt. Ezek lehetnek:

• környezetvédelmi, természetvédelmi szervezetek,
• nők és férfiak esélyegyenlőségéért küzdő társadalmi szervezetek,
• területfejlesztési kérdések megtárgyalásában érintett egyéb társadalmi szervezetek.

A jogszabály tehát a klasszikus civil szervezetek számára kívánta fenntartani azt a jogot, hogy tagjává válhassanak valamely civil egyeztető fórumnak. A szervezeteknek a bejelentkezéshez be kell mutatniuk:

• a működésük hatókörét,
• az előző naptári év működési hatókört igazoló programjait, eseményeit, szolgáltatásait,
• társadalmi szervezet esetén a taglétszámot és annak területi bontását,
• alapítvány esetén esetében a nyújtott szolgáltatások igénybe vevőinek számát és területi megoszlását.

Az országos egyeztető fórum tagjának jogszabályban meghatározott módon, hitelt érdemlően igazolnia kell, hogy a létesítő okirat szerinti tevékenységét legalább hét megyére kiterjedően végzi. Regionális szinten ezt a tevékenységét legalább egy megyére kiterjedően, megyei szinten legalább a megyében levő kistérségek több mint felére kiterjedően, kistérségi szinten pedig legalább a kistérség településeinek több mint felében vagy a népesség több mint felét jelentő településeken kell végezni (noha ezek a feltételek viszonylag könnyen teljesíthetők, más régióban akadt rá példa, hogy egy szervezet bejelentkezését a fejlesztési tanács elnöke elutasította).

A jogszabályok sajnos nem konkretizálták, hogy a fejlesztési tanácsok munkaszervezetei hogyan, milyen eszközökkel kötelesek közreműködni a civil egyeztető fórumok működtetésében, illetve nem rendelt forrást a fórumok mellé, pedig az érdemi részvételük komoly szakértelmet igénylő, csak megfelelő kapacitásokkal végezhető munkát feltételez.

1. Dél-dunántúli tapasztalatok

A Nemzeti Civil Alapprogram (NCA) támogatásának köszönhetően 2006 őszétől lehetőségem nyílt részt venni egy olyan programban, amelynek célja a civil egyeztető fórumok helyzetének a felmérése volt a Dél-Dunántúlon. Ennek keretében megvizsgáltuk a civil egyeztető fórumok számát megyei és kistérségi szinten, az eddigi működés tapasztalatait és a továbbfejlődés lehetőségét. A legfontosabb tapasztalatok a következők voltak:

• a régió kistérségeinek mindössze a negyedében találtunk működő fórumot, de – személyes kapcsolatok hiányában – az ő részvételük is inkább formális volt a kistérségi fejlesztési tanácsok munkájában. Hiába készítettek éves tervet, hiába tartottak üléseket, a döntéshozatali folyamatot nem látták át, és nem kaptak sehonnan segítséget a hatékonyabb működéshez;


• más kistérségekben formálisan létrejött az egyeztető fórum, de érdemi tevékenységet nem végzett, mert a fórum tagjainak nem volt határozott elképzelése arról, hogy milyen szerepet játszhatnának az adott kistérségre vonatkozó fejlesztési döntések meghozatalában;


• több kistérségben ugyanaz az – üzleti körökben jól ismert – személy lett megválasztva a fórumok elnökévé, de a megválasztásától kezdve a fórumot nem tájékoztatta a tevékenységéről, és ezt a fórum tagjai nem is kérték számon rajta;


• több kistérségben nem is hallottak még civil egyeztető fórumról, tehát eredetileg sem fordítottak figyelmet a törvény módosításából adódó lehetőségre, mert eleve nem volt olyan civil szervezet, aki megfelelt volna a jogszabályi előírásoknak, és így tagjává válhatott volna a fórumnak. Főleg olyan esetben volt ez különösen szembeötlő, amikor egy-egy nagyobb cég döntően befolyásolja egy kistérség foglalkoztatási helyzetét;


• a kistérségek egy részében nem is lehetett találni olyan szervezetet, aki hajlandó lett volna bekapcsolódni a hálózatépítésbe, és legalább bejelentkezne, segítve formálisan a fórum megalakítását. Ez sajnos még a Balaton környékére is igaz volt, nem csak a legelmaradottabbnak tekinthető területekre (pl. Ormánság);


• Tolna megyében még a megyei szintű fórum működőképessé tétele is nehézségekbe ütközött.

Ezt a helyzetképet tovább rontja, hogy a különböző szintű fórumok között semmiféle egyeztetés és koordináció nem volt. Bár nincs alá-fölérendeltség közöttük, a tapasztalatok átadása és az információcsere nagyban megkönnyíthette volna az első évek nehézségeinek a leküzdését. Ha 2004 és 2006 között sikerült volna megerősíteni a civil egyeztető fórumok kapacitásait, képezni őket, megismertetni velük a területfejlesztés hazai intézményrendszerét és működését, továbbá elkezdődött volna egy (országos) hálózat kiépítése közöttük, érvényesülhetett volna a valódi partnerség elve, hiszen a tapasztalatok szerint a munkaszervezetek a kezdeti idegenkedést követően nem zárkóztak el a civil vélemények befogadása elől. Az NCA keretében volt is lehetőség ilyen források megszerzésére, de egyrészt ezt is a civileknek kellett kierőszakolniuk, másrészt – különféle okok miatt – kezdettől fogva elenyésző volt a pályázók száma.

Az egyetlen fórum, amely nagyjából követni tudta a 2007-2013 közötti időszak előkészületeit, és érdemben jelen tudott lenni a Regionális Operatív Program tervezése során, a Dél-Dunántúli Regionális Civil Fórum volt, amely rendszeresen részt vett a Regionális Fejlesztési Tanács és az ágazati (al)munkacsoportok ülésein, hírleveleket adott ki, továbbá véleményezte a különféle fejlesztési dokumentumokat. Tevékenységének köszönhetően a Regionális Operatív Programba (DD ROP) több civil javaslat is bekerült, sőt saját kezdeményezésre – Nyugat-Magyarország példáján felbuzdulva – 2005 végén GMO-mentessé nyilváníttatta az egész Dél-Dunántúlt.

A munkájához azonban nem kapott segítséget az alsóbb szintű civil egyeztető fórumoktól, mivel a hálózat nem alulról szerveződik, hanem éppen fordítva, a felsőbb szintű (országos, regionális) fórumok próbálják ösztönözni az alsóbb szintek kiépülését, megerősödését. Természetesen ebben közrejátszik a civil szektor egészének a helyzete is, de több szervezet is konkrét példákkal számolt be arról, hogy kistérségi szinten a döntéshozók (a tanácstagok) akadályozzák a fórumok tevékenységét, és egyáltalán nem kíváncsiak a civilek véleményére.

Másrészt – a közigazgatási rendszer felemás átalakításának következtében – megfigyelhető, hogy a megyei egyeztető fórumok tagjai igyekeznek regionális szervezetként is bejelentkezni, hiszen a megyei területfejlesztési tanácsok munkája kiüresedett, miután számos hatáskör átkerült a regionális fejlesztési tanácsokhoz. A Regionális Civil Fórum létszámának örvendetes növekedése azonban egy idő után már magának a fórumnak a működőképességét veszélyezteti, miközben még nehezebbé teszi az egymástól általában elég távol eső helyen és szakmai területen tevékenykedő szervezetek közötti kapcsolattartást.

1. Összegzés

A civil szektor ereje, a civil szervezetek száma és szerepe a demokratikusan működő társadalmak fontos fokmérője. Óriási szerepük van a kisebb-nagyobb közösségek létrehozása és működtetése, az atomizálódás megakadályozása, az önkéntesség, a szolidaritás, az egyenlőség, az önzetlen segítségnyújtás, áldozatvállalás, adományozás, mások értékrendjének tiszteletben tartása, valamint a demokratikus normák elsajátítása terén. Sokak számára ezek a szervezetek jelentik a kikapcsolódást, a hobbitevékenységet, a fontosság érzetét, önmaguk kiteljesítését. Egyre többen várják a civil szektortól azt is, hogy kimozdítsa a holtpontról a “hideg polgárháború” állapotába süllyedt hazai közéletet. Az eltelt évek, évtizedek mára bebizonyították, hogy ehhez hatékonyabban kell támogatni a civil szervezetek kapacitásépítését, csökkenteni a napi működési problémákat és az államtól való függés mértékét, különben belátható időn belül nem válnak képessé a közélet befolyásolására, közügyeink alakítására.

Területfejlesztési kérdésekben a civil egyeztető fórumok lehetőséget kaptak a véleményük ismertetésére a tanács ülésén az adott napirend tárgyalásakor, illetve arra, hogy a képviselőjük felszólaljon a tanács ülésén. Ezen túlmenően már a tanácsokon múlik, hogy mekkora szerepet szánnak az egyeztető fórumoknak, mekkora jelentőséget tulajdonítanak a területfejlesztés “társadalmasításának”. Látható, hogy a jogszabályok által biztosított lehetőségek elégtelenek az érdemi részvételhez, sem kellő kapacitás, sem elegendő idő nem áll rendelkezésre ahhoz, hogy a fórum kialakítsa a tanács ülésére az ismertetendő álláspontját, amikor szakmai vitákra már általában nem is szokott sor kerülni, hiszen az előkészítési folyamat a háttérben a civilek részvétele nélkül lezajlott. Pedig a civil egyeztető fórumok kulcsszerepet játszhatnak például két alapvető horizontális elv: az esélyegyenlőség és a fenntarthatóság érvényesítésében azáltal, hogy mind a tervezés, mind a döntéshozatal, mind a végrehajtás fázisában felhívják a figyelmet ezeknek a szempontoknak a fontosságára. Ezek az elvek minden fejlesztési dokumentumban megtalálhatók, de a gyakorlatban kevés példát lehet a találni a következetes alkalmazásukra, annál többet a leszűkített értelmezésükre.

A mai magyar területfejlesztési rendszer véleményem szerint túlságosan koncentrált, a döntéshozatal nem megfelelően előkészített, kapkodó, melyből hiányzik a valódi koncepció, a hosszú távú szemlélet, és a társadalmi egyeztetések egységes normarendszere is. Bár a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (NFÜ) 2006. augusztusában és szeptemberében összesen 4000 partnert szólított meg, és ez a partnerségi egyeztetés szerinte “összességében kielégítette” a partnerséggel szemben támasztott követelményeket, a megállapítás semmit nem árul el arról, hogy pontosan kiktől, milyen minőségű javaslatok érkeztek be, és ezek hogyan épültek be a végső döntésekbe. Természetesen a szükséges döntések meghozatalának felelősségét a civil szervezetek nem vállalhatják fel, az a (választott) képviselőket illeti, de a döntéshozatal megalapozottságát nem szoríthatja háttérbe az idő rövidsége vagy a szélesebb körű egyeztetésből fakadó költségnövekedés.

Végül megjegyzendő, hogy a civil egyeztető fórumok hatásköre nem terjed ki a települési szintű fejlesztési kérdések meghozatalában történő részvételre, pedig ez lehetne a leghatékonyabb terepe a civil szervezetek bevonásának. Több próbálkozás történt már erre vonatkozólag a helyi önkormányzatok részéről, de eddig mind kudarcba fulladt. Az önkormányzati szintről kiinduló hálózatosodás elindítása felelne meg a civil szektor jelenlegi fejlettségi állapotának, és a sokat hangoztatott szubszidiaritás elvének is, továbbá ez tenné lehetővé, hogy a jelen helyzettel ellentétben a fejlesztések jobban figyelemmel legyenek az érintettek igényeire, és a lakosság rendelkezzen legalább alapvető információkkal a lakókörnyezetét, életminőségét hosszú távon befolyásoló (terület)fejlesztési elképzelésekről.

Bartal Anna Mária: Nonprofit elméletek, modellek, trendek, Századvég Kiadó, Budapest, 2005.

Civil Jövőkép (Átfogó nonprofit jogi reform koncepció), Ökotárs Alapítvány, Budapest, 2004.

Csefkó Ferenc – Horváth Csaba (szerk.): Magyar és európai civil társadalom, MTA RKK DTI – Pécs-Baranyai Értelmiségi Egyesület, Pécs, 1999.

Ébredés/Találkozás, Civil Kezdemények Ösztönzése a Területfejlesztésben, Környezeti Tanácsadók Egyesülete, Veszprém, 2006.

Helmut Anheier, Marlies Glasius és Mary Kaldor (szerk.): Globális civil társadalom I., Civil szellem sorozat III., Typotex, Budapest, 2004.

Márkus Eszter (szerk.): Ismerd, értsd, hogy cselekedhess (Tanulmányok a részvételi demokrácia gyakorlatáról), Nonprofit Szektor Analízis, EMLA Egyesület, Budapest, 2005.

Nonprofit szervezetek Magyarországon (2006), Központi Statisztikai Hivatal, 2007.